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La caducidad para interponer la demanda de excepciones a la coactiva. Una mirada desde los principios de administraci�n de justicia y de seguridad jur�dica

 

The statute of limitations for filing a claim for exceptions to coercive measures. A perspective from the principles of administration of justice and legal certainty

 

O prazo prescricional para a propositura de a��o de exce��o �s medidas coercitivas. Uma perspectiva a partir dos princ�pios da administra��o da justi�a e da seguran�a jur�dica

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: moisesjduy@gmail.com

 

 

Ciencias Sociales y Pol�ticas

Art�culo de Investigaci�n

 

 

* Recibido: 20 de abril de 2025 *Aceptado: 18 de mayo de 2025 * Publicado: �10 de junio de 2025

 

 

        I.            Universidad de Guayaquil, Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Pol�ticas, Direcci�n de Posgrado, Maestr�a en Derecho Administrativo, Ecuador.

 

Resumen

La presente investigaci�n consiste en un estudio sobre el procedimiento de ejecuci�n coactiva, su naturaleza jur�dica, excepciones y plazo para interponerlas. Se tomar� en cuenta criterios jurisprudenciales, as� como planteamientos doctrinarios que describieron de manera suficiente los aspectos sustanciales de la acci�n coactiva, tal y como la doctrina lo ha definido. Los m�todos aplicados en la presente investigaci�n fueron la de investigaci�n cualitativo y sist�mico, de los cuales se obtuvo como resultado relevante informaci�n desde el an�lisis de cuestiones doctrinarias, jurisprudenciales, y datos veraces en cuanto a la forma en que los jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo resuelven sobre los plazos para interponer excepciones a la coactiva, siendo este similar a lo dispuesto en el art�culo 214 del C�digo Tributario. El tiempo que la norma establece para presentar las excepciones a la coactiva se establece en un t�rmino de veinte d�as, -seg�n lo dispuesto en el art�culo 329 del C�digo Org�nico Administrativo-, no obstante, no existe claridad en cuanto al momento que comienza a contar el t�rmino de los veinte d�as. Dentro de los Criterios no penales publicado por la Corte Nacional de Justica ha establecido una regla similar a la establecida en el art�culo 969 del C�digo de Procedimiento Civil (no vigente), el cual establece como plazo l�mite la verificaci�n del remate, develando la incertidumbre respecto al momento desde el cual comienzan a contabilizarse los plazos de caducidad. Cuestiones como las mencionadas anteriormente pueden generar afectaci�n a los principios de eficiente administraci�n de justicia, seguridad jur�dica, y debido proceso.

Palabras clave: Caducidad; ejecuci�n; excepciones; coactiva.

 

Abstract

This research consists of a study of the coercive enforcement procedure, its legal nature, exceptions, and the deadline for filing them. Jurisprudential criteria will be considered, as well as doctrinal approaches that sufficiently describe the substantial aspects of coercive enforcement actions, as defined by doctrine. The methods applied in this research were qualitative and systemic, which yielded relevant information from the analysis of doctrinal and jurisprudential issues, and reliable data regarding the manner in which judges of the District Administrative Litigation Courts rule on the deadlines for filing exceptions to coercive enforcement actions, which is similar to the provisions of Article 214 of the Tax Code. The time established by law for filing exceptions to the coercive measure is set at twenty days�as provided in Article 329 of the Organic Administrative Code�however, there is no clarity regarding when the twenty-day period begins to run. Among the Non-Criminal Criteria published by the National Court of Justice, a rule similar to that established in Article 969 of the Code of Civil Procedure (no longer in force) has been established. This rule establishes the verification of the auction as the deadline, revealing the uncertainty regarding the date from which the expiration periods begin to run. Issues such as those mentioned above can undermine the principles of efficient administration of justice, legal certainty, and due process.

Keywords: Expiration; enforcement; exceptions; coercive.

 

Resumo

Esta pesquisa consiste no estudo do procedimento de execu��o coercitiva, sua natureza jur�dica, exce��es e prazo para sua apresenta��o. Ser�o considerados crit�rios jurisprudenciais, bem como abordagens doutrin�rias que descrevam suficientemente os aspectos substanciais das a��es de execu��o coercitiva, conforme definido pela doutrina. Os m�todos aplicados nesta pesquisa foram qualitativos e sist�micos, os quais produziram informa��es relevantes a partir da an�lise de quest�es doutrin�rias e jurisprudenciais, e dados confi�veis ​​sobre a forma como os ju�zes dos Tribunais Administrativos Distritais de Contencioso decidem sobre os prazos para apresenta��o de exce��es �s a��es de execu��o coercitiva, o que se assemelha ao disposto no artigo 214 do C�digo Tribut�rio. O prazo estabelecido em lei para apresenta��o de exce��es � medida coercitiva � fixado em vinte dias � conforme previsto no artigo 329 do C�digo Administrativo Org�nico �, por�m, n�o h� clareza sobre quando o prazo de vinte dias come�a a correr. Dentre os Crit�rios N�o Penais publicados pelo Tribunal Nacional de Justi�a, foi estabelecida regra semelhante � estabelecida no artigo 969 do C�digo de Processo Civil (n�o mais em vigor). Essa regra estabelece a verifica��o do leil�o como prazo limite, revelando a incerteza quanto � data a partir da qual os prazos come�am a correr. Quest�es como as mencionadas acima podem comprometer os princ�pios da administra��o eficiente da justi�a, da seguran�a jur�dica e do devido processo legal.

Palavras-chave: Caducidade; execu��o; exce��es; coercitivo.

 

 

 

Introducci�n

La presente investigaci�n tiene como como objeto el estudio de la jurisdicci�n coactiva y los t�rminos que establece el C�digo Org�nico Administrativo para la presentaci�n de excepciones a la coactiva, la misma que ante la ausencia de claridad por parte del c�digo, ha repercutido en criterios vol�tiles entre la Corte Nacional de Justicia y la aplicaci�n diferenciada de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo en cuanto al conocimiento de estos. Es necesario enfatizar que la incertidumbre en cuanto a la normativa vigente, se inserta en el derecho a la seguridad jur�dica que se promueve como parte consustancial del derecho al acceso a la justica. La Corte Nacional de Justica ha enfocado una posici�n diferencia a la posici�n de los tribunales competentes en raz�n de la materia, estableciendo que mediante sus criterios no penales (no vinculantes) que la oportunidad para proponer la demanda fenece hasta el remate. Otros criterios, apuntan creer que los tribunales podr�an estar aplicando supletoriamente lo definido por el C�digo Tributario, esto es, que los t�rminos inician desde la situaci�n con auto de pago.

El an�lisis de la presente situaci�n se justifica en conocer la praxis jur�dica en cuanto a las f�rmulas utilizadas para disponer la caducidad a la oportunidad para interponer las excepciones a la coactiva. Uno de los puntos m�s cruciales que han tenido que resolver los tribunales es el referente al momento en que debe comenzar a contarse el plazo de veinte d�as para la presentaci�n de excepciones por parte del deudor, un plazo que, como lo estipula el C�digo Org�nico Administrativo (COA), es de car�cter perentorio, y cuya expiraci�n implica la p�rdida autom�tica del derecho del deudor a proponer excepciones en el procedimiento coactivo. A lo largo de las diversas sentencias, los jueces han abordado principalmente dos cuestiones clave: la naturaleza de la notificaci�n que da inicio al c�mputo del plazo y las implicaciones de cualquier posible irregularidad en la misma. En varias resoluciones, como en el caso No. 09802201900524 del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el cant�n Guayaquil, han referido que el tiempo para presentar las excepciones al procedimiento coactivo (esto es desde su citaci�n), hasta la presentaci�n de la demanda es de veinte d�as, que del mismo habi�ndose verificado que el coactivado la present� en veinti�n d�as, inadmiti� la misma.

Adicionalmente, en la resoluci�n de inadmisi�n por prescripci�n en la causa No. 09802202400863 de la Cuarta Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en Guayaquil, con similar criterio que el expuesto ut supra, refiri� que el tiempo para presentar las excepciones al procedimiento coactivo es de veinte d�as, que del mismo habi�ndose verificado que el coactivado ha presentado su demanda transcurrida m�s de veinte d�as, opera la caducidad de la acci�n. En la presente evidencia emp�rica, los jueces de lo Contencioso Administrativo han determinado que el c�mputo del t�rmino para la presentaci�n de las excepciones a la coactiva es de veinte d�as, iniciados desde la citaci�n, es decir, desde el momento en que el coactivado tuvo conocimiento efectivo del mandamiento de ejecuci�n, asegurando de esta manera que el deudor no sea perjudicado por deficiencias en el procedimiento de notificaci�n.

Esta postura judicial es especialmente relevante en contextos donde la administraci�n y sus prerrogativas, no obstante, el COA no es claro al enunciar el momento en que comienza a operar el t�rmino previo a que caduque la oportunidad para presentar la acci�n, por otro lado, en una obra realizada por diversos autores publicado por la Corte Nacional de Justicia con el fin de solventar cualquier duda, se�al� que las normas que observan el procedimiento coactivo gozan de vigencia, por lo tanto, de acuerdo a los establecido con la Disposici�n Transitoria Segunda del COGEP, las normas de C�digo de Procedimiento Civil� sobre procedimiento coactivo, estar�an vigentes. Se entender�a que, ante la ausencia de norma expresa que defina el inicio del t�rmino para la presentaci�n de la demanda de excepciones a la coactiva se debe recurrir al art�culo 969 del CPC, la cual establece que las excepciones se propondr�n antes que se verifique el remate de los bienes embargados�(Ram�rez Romero, y otros, 2017).

De este modo, los jueces han jugado un papel crucial en el desarrollo de un marco jurisprudencial que equilibre los intereses del Estado con los derechos de los administrados, proporcionando una base s�lida para la resoluci�n de controversias en el �mbito de la ejecuci�n coactiva. Dentro de los principios jur�dicos, derechos y garant�as involucrados y susceptibles de ser afectados o vulnerados podemos mencionar: i) Seguridad Jur�dica: los jueces han sido consistentes en aplicar el principio de seguridad jur�dica, lo que significa que los t�rminos de caducidad deben ser claros y ciertos para ambas partes en el procedimiento coactivo; ii) Debido Proceso: la correcta notificaci�n y el respeto de los t�rminos garantizan que el deudor pueda ejercer su derecho al debido proceso, evitando cualquier vulneraci�n a sus derechos de defensa; iii) Celeridad y Eficiencia: el objetivo del procedimiento coactivo es asegurar el cobro eficaz de las deudas a favor del Estado, y los jueces han sostenido que los t�rminos perentorios contribuyen a este prop�sito, evitando dilaciones innecesarias. La contribuci�n te�rica sobre la caducidad en el procedimiento de ejecuci�n coactiva radica en su funci�n como un mecanismo que equilibra el poder coercitivo del Estado con la protecci�n de los derechos de los administrados, garantizando que la administraci�n act�e dentro de plazos razonables y bajo los principios de seguridad jur�dica y debido proceso. Te�ricamente, la caducidad no solo impone un l�mite temporal a la capacidad del Estado para ejecutar sus cr�ditos, evitando as� la perpetuaci�n de la incertidumbre jur�dica, sino que tambi�n refuerza la necesidad de un actuar diligente y transparente por parte de la administraci�n. Este concepto subraya la importancia de la certeza en los procedimientos administrativos, asegurando que los deudores no queden indefinidamente expuestos a la acci�n coactiva y que la administraci�n no abuse de su poder por omisi�n o negligencia, consolidando as� un marco de justicia administrativa en el cual tanto el Estado como los ciudadanos deben cumplir con sus obligaciones dentro de los l�mites temporales establecidos.

 

Objetivos de la Investigaci�n

Objetivo General

�                    Exponer los presupuestos jur�dicos del juicio de excepciones a la coactiva.

Objetivos Espec�ficos

�                    Exponer la naturaleza jur�dica del procedimiento de ejecuci�n coactiva.

�                    Determinar los presupuestos del juicio de excepciones a la coactiva.

�                    Identificar los elementos facticos en sentencias concernientes a la caducidad para interponer la demanda de excepciones a la coactiva.

 

Materiales y M�todos

El presente estudio se realiz� con soporte en instrumentos documentales, tanto de material bibliogr�fico como informaci�n digital de procesos judiciales, que se articulan con los presupuestos a investigar, sustanciando los t�picos y/o objetivos de investigaci�n.�

El m�todo dispuesto para la realizaci�n del presente trabajo de investigaci�n corresponde al enfoque cualitativo, definido metodol�gicamente como investigaci�n documental, el cual permite un an�lisis profundo y detallado de textos jur�dicos, doctrina y sentencias judiciales, elementos fundamentales en el estudio del derecho. Este enfoque de investigaci�n documental fue de utilidad para la realizaci�n de esta investigaci�n jur�dica, la cual coadyuv� en la comprensi�n, an�lisis y procesamiento de informaci�n. Seg�n Hugo Cerda en su obra La investigaci�n Total, refiere que el enfoque documental tiende a identificar caracteres y atributos no susceptibles de cuantificaci�n, los cuales pueden describir de mejor manera los fen�menos sociales o las formas de expresi�n humana (1997). �

Para lograr la comprensi�n cabal y exhaustiva del fen�meno objeto de estudio, la presente investigaci�n dispuso del m�todo de investigaci�n documental, el cual consiste en la recolecci�n de datos y an�lisis de fuentes documentales, tales como instrumentos legislativos, fuentes doctrinarias y archivos jurisprudenciales. El tipo de investigaci�n te�rico dogm�tica tambi�n denominada investigaci�n bibliogr�fica, se concibe como una actividad obligatoria, cuyos resultados se esgrimen determinados por la existencia del problema, permitiendo esgrimir argumentos suficientes que servir�n de base para el contenido cient�fico de la investigaci�n�(Hern�ndez Sampieri R. , Metodolog�a de la investigaci�n, 2014).�

Adem�s, se emple� el m�todo sist�mico, el cual permiti� enlazar t�picos contenidos en el an�lisis de las sentencias, tanco constitucionales como de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, y enlazarlos con el estudio doctrinario. Este m�todo se afirm� en el ideario que vincula el derecho no como una ciencia aislada, sino que procura ubicar su practicidad y cuestiones supervinientes no displicentes en la esfera procesal. Es decir, que los ejes de discusi�n no radicaron en la determinaci�n dogm�tica de distintos elementos, sino que repercuti� en las cuestiones procesales que pueden afectar cuestiones dogm�ticas, identificando incoherencias y posibles contradicciones de la praxis procesal�(Luhmann, 2006).

En torno al an�lisis de las sentencias judiciales, se aplicaron m�todos de interpretaci�n que permitieron ubicar la evoluci�n de la ley, de la jurisprudencia, y conflictos doctrinales en cuanto a t�picos espec�ficos�(Atienza, 1999). Adem�s, se logr� enfatizar sobre la interpretaci�n judicial como un elemento fundamental en el desarrollo del derecho, afirmando que las sentencias no solo tienden aplicar la ley, sino que la interpretan y desarrollan normas en la esfera de los derechos.� Este enfoque metodol�gico permiti� no solo una descripci�n de las normas y su aplicaci�n, sino tambi�n una comprensi�n cr�tica de su evoluci�n y su impacto en el sistema jur�dico y la sociedad.

 

Resultados

Naturaleza jur�dica del procedimiento coactivo

La ex Segunda Sala de lo Civil y Mercantil de la Ex Corte Suprema de Justicia de Ecuador, en el n�mero de expediente 0341-2006, sobre la naturaleza jur�dica de la acci�n coactiva (como la denomin�), destac� que �el procedimiento coactivo es de ejecuci�n y tiene por objeto hacer efectivo el pago de lo que, por cualquier concepto, se deba al Estado y a sus instituciones que por ley tienen este procedimiento��(Corte Suprema de Justicia, 2007).� Mediante esta definici�n, la Corte se�al� el poder exorbitante que posee la administraci�n para ejecutar un cobro al administrado que ha incurrido en mora. La Corte Suprema de Justicia de Colombia denomina tal procedimiento como jurisdicci�n o facultad coactiva, la cual ha definido como un privilegio del estado, en el cual las Administraciones p�blicas litigan con el administrado en una situaci�n de desigualdad, dando lugar a la jurisdicci�n coactiva (Corte Suprema de Justicia, 1936).

La mencionada Corte se�al� en su definici�n los presupuestos de Hauriou, el cual ubica la desigualdad existente entre la administraci�n y el administrado, poniendo a la administraci�n como juez y parte. John Arredondo afirma que tal situaci�n de desventaja radica en los privilegios por el cual est� revestida la administraci�n para ejecutar el cobro por v�a jurisdicci�n coactiva (Arredondo Gomez, 2015). Esta definici�n de jurisdicci�n coactiva, por diversos motivos ha sido confundida con la potestad que ejerce la justicia ordinaria por sus caracter�sticas ejecutivas, no obstante, esta facultad corresponde a las prerrogativas de la administraci�n. La Corte Constitucional ecuatoriana en sus sentencias ha provisto relevante doctrina referente a t�picos relacionados al procedimiento de ejecuci�n coactiva mencionando que �la naturaleza del procedimiento coactivo o jurisdicci�n fiscal es la de efectivizar el cobro de los cr�ditos a favor de las entidades p�blicas que legalmente pueden ejecutarlos por esta v�a��(Corte Constitucional, 2019). La Corte denomina a este procedimiento como �jurisdicci�n fiscal�, la cual se constituye como un mecanismo jur�dico a trav�s del cual, se vale de la Administraci�n P�blica para realizar la cobranza de cr�ditos o deudas p�blicas (deudas tributarias como no tributarias), con el objeto de suplir el haber p�blico, no obstante, tal conceptualizaci�n no corresponde a la potestad jurisdiccional propiamente tal.

La denominaci�n de �juez� se encontraba instituida en el C�digo de Procedimiento Civil, cuyo ejercicio correspond�a a facciones de �ndole administrativa y no jurisdiccional, precedido por un agente recaudador que ejerc�a la potestad coactiva. Sobre la asimilaci�n de un juez de coactivas la corte Constitucional ha se�alado que los funcionarios que ejercen la nombrada jurisdicci�n coactiva son servidores p�blicos, por lo tanto, no poseen potestades jurisdiccionales como los jueces ordinarios, de tal forma, que el auto que emite la autoridad p�blica, denominado juez de coactivas, constituye un acto administrativo que se expide para ejecutar el cobro de un cr�dito, dentro de un procedimiento administrativo�(Corte Constitucional, 2012). Por consiguiente, la denominada jurisdicci�n coactiva radica en un procedimiento administrativo, esto debido a que no re�ne los elementos sustanciales de una controversia judicial, no existen partes contendientes, no se persigue la declaraci�n de condena, ni interviene un juez que lo dirima, caso contrario el agente ejecutor actuar�a como juez y parte�(Borrero, 1935).

La Corte Constitucional en el Dictamen No. G03-19-DOP-CC sobre la naturaleza del procedimiento coactivo procura que dicha �recaudaci�n se realice eficazmente, raz�n por la cual las excepciones a la coactiva propuesta judicialmente, si pretenden la suspensi�n de la ejecuci�n del procedimiento coactivo, deben precautelar por este retardo en la ejecuci�n, en funci�n del principio de celeridad��(Corte Constitucional, 2019). Por consiguiente, la deontolog�a del procedimiento coactivo radica en la cobranza de deudas p�blicas, en virtud de los principios que dirigen su efectivizaci�n, entre ellos, principio de eficacia, eficiencia, y celeridad, incluso propuestas las excepciones a la coactiva. La denominaci�n de �juez� se encontraba instituido en el C�digo de Procedimiento Civil, no obstante, siendo incluida tal terminolog�a, no es atribuida la funci�n del �rgano ejecutor a potestad jurisdiccional alguna. La corte Constitucional en la sentencia 156-12-SEP-CC defini� al auto que emite el denominado Juez de Coactivas (entendido como funcionario ejecutor de la administraci�n p�blica) como un acto administrativo expedido dentro de un procedimiento administrativo, mediante el cual se cobran cr�ditos p�blicos. En consecuencia, el auto de pago no constituye sentencia alguna, tampoco un instrumento asimilable a las potestades jurisdiccionales, sino que se integra dentro de los dem�s actos administrativos de autoridad competente con presunci�n de legitimidad y ejecutoriedad.

Por �ltimo, quienes ejercen la denominada jurisdicci�n coactiva son funcionarios de la Administraci�n p�blica, empleados recaudadores que ejercen la potestad administrativa derivada de la misma soberan�a, por otro lado, los jueces ordinarios son aquellos que poseen la potestad de juzgar y ejecutar lo juzgado de acuerdo la competencia definida en la ley. Desde tal presupuesto, se puede colegir que la jurisdicci�n coactiva radica en un procedimiento administrativo, esto debido a que la continencia del procedimiento no est� sujeta a las reglas de una controversia judicial, partes contendientes, ni juez que dirima elementos sujetos a discusi�n�(Borrero, 1935).��

Naturaleza jur�dica del juicio de excepciones a la coactiva

La coactiva se constituye en la m�xima expresi�n de autotutela ejecutiva que puede ejercer la administraci�n p�blica desde su �rganos dotado de tal potestad, no obstante, la autotutela ejecutiva no libera a la administraci�n p�blica del control judicial por intermedio de la jurisdicci�n contenciosa administrativa, motivo por el cual, la legislaci�n administrativa provee los mecanismos que dispondr� el administrado para oponerse a la coactiva, denominado juicio de excepciones a la coactiva�(Santofimo, 2017).� A pesar que el denominado juicio se denomina excepciones a la coactiva, no debe confundirse con una mera oposici�n en sede administrativa, sino como parte del derecho de acci�n que ejerce el deudor-ejecutado en sede jurisdiccional�(Moreta, 2022).

El denominado juicio de excepciones se inicia con una demanda (propio de los procesos declarativos), por consiguiente, el hecho que en el deudor coactivado es el sujeto pasivo del procedimiento coactivo, por otro lado, una vez presentada las excepciones a la coactiva -que no es m�s que una demanda en sede judicial-, se constituye en el sujeto activo de la acci�n.� Por consiguiente, la queja o reclamaci�n del administrado y la contestaci�n por parte de la instituci�n acreedora da lugar a una instancia distinta.�(Borrero, 1935). Al referir el concepto de excepciones a la coactiva se podr�a manifestar que tiene como origen el ejercicio del derecho que el actor-coactivado contiene al momento que la administraci�n inicia el procedimiento de ejecuci�n coactiva, por consiguiente, puede conducir su caso en la forma establecida en la ley�(Hoyos Villavicencio, 2010).

El t�rmino excepciones en sentido restrictivo se configura como la oposici�n expresa que procura impedir la prosecuci�n del procedimiento coactivo, el cual podr� paralizarlos de manera moment�nea o extinguirla definitivamente. La presentaci�n de las excepciones se constituye en un derecho, integrado en la parte de las garant�as procesales con el objeto de garantizar que el cobre realizado por la administraci�n sea legal y justa. Las excepciones a la coactiva, al ser constituido como un acto procesal, deber� cumplir con todos los requisitos establecidos en el art�culo 142 del C�digo Org�nico General de Procesos, para la presentaci�n de la demanda. Una vez perfeccionada la presentaci�n de la demanda, el proceso se regir� de acuerdo al procedimiento sumario, previsto en el art�culo 333 del C�digo Org�nico General de Procesos. La administraci�n deber� realizar la contestaci�n a la demanda en el t�rmino de quince d�as una vez perfeccionada la citaci�n. Calificada la contestaci�n a la demanda, se concede un t�rmino de diez d�as la parte accionante pueda anunciar prueba nueva de acuerdo a lo establecido en el art�culo 151 inciso cuarto del COGEP, cuyos actos procesales tienen como objeto perseguir la declaraci�n de un derecho.

En t�rminos generales, subyace la pregunta, cu�ndo estamos frente a un proceso declarativo puro y un proceso de ejecuci�n. La ex segunda Sala de lo Civil y Mercantil de la Ex Corte Suprema de Justicia, en el proceso nro. 0341-2006, sentencia Nro. 0299-2007, se�al� que estamos frente a un proceso declarativo puro o proceso de condena, cuando el objeto del mismo radica en la declaraci�n de alg�n derecho, la responsabilidad del alg�n agente, o la constituci�n de alguna relaci�n jur�dica, precedido por un agente denominado juez, a quien corresponde dilucidar el conflicto de intereses y determinar al individuo a quien corresponde el derecho, es decir, el juez es quien ius dicit�(Corte Suprema de Justicia, 2007). Por otro lado, el proceso ejecutivo, implica una pretensi�n que no necesita ser discutida, tampoco requiere la necesidad que intermedie la declaraci�n de raz�n a trav�s de una operaci�n l�gica y oponible entre interesados, sino que la pretensi�n se deduce de la existencia del t�tulo, en el cual consta el incumplimiento del obligado para con la administraci�n. Por consiguiente, para deducir la obligaci�n en los procesos declarativos, requiere de la ius dicit del �rgano jurisdiccional, por otro lado, en el proceso ejecutivo ya existe el mandato y se procura su ejecuci�n. Seg�n refiri� la Corte Suprema de Justicia dentro de la sentencia Nro. 0299-2007, la diferencia entre ambas radica en que la primera de ellas requiere de la l�gica jur�dica, el silogismo y la raz�n de un tercero imparcial; en cuanto al proceso ejecutivo, el �rgano ejecutor hace uso unilateral de la coacci�n. De tal forma, la disputa trasciende al ente que procura la cosa, ante el ente que no quiere dar, siendo el �rgano ejecutor el ente encargado de quit�rsela a fin de satisfacer la obligaci�n�(Echandia, 2004).

Excepciones a la coactiva

Cuando el administrado o contribuyente (en los procedimientos contenciosos tributarios y administrativos), considera oponerse al proceso coactivo tiene la facultad de presentar la demanda de excepciones a la coactiva. En el procedimiento excepciones a la coactiva iniciada por el contribuyente, se diferencia en cuanto a la forma de presentaci�n respecto al administrado, esto es, que el art�culo 214 del C�digo Tributario le confiere la oportunidad de oponerse en sede administrativa (ante el funcionario ejecutor), como en sede jurisdiccional, ante el Tribunal Distrital de la Contencioso Administrativo. Seg�n lo manifestado por Washington Hoyos, la excepciones a la coactiva pueden ser planteadas cuando el administrado o contribuyente considera que la administraci�n p�blica ha incurrido en error de hecho o de derecho a la hora de incoar un procedimiento coactivo en su contra, o sencillamente cuando el actor considera que se da alguna de las causales para ello en el Art. 316 del COGEP que sus derechos han sido violados, por consiguiente, puede plantear excepciones a la coactiva siempre y cuando su oposici�n se encuentre enmarcada en las causales que establece la ley (2010). Las causales oponibles para la procedencia de las excepciones a la coactiva se encuentran desarrollados en el art�culo 316 del C�digo Org�nico General de Procesos, que el administrado puede hacer efectivas, entre ellas:

1.      Inexistencia de la obligaci�n, falta de ley que establezca el tributo o exenci�n legal. Este numeral hacer referencia al llamado principio de reserva de ley, el cual, se establece que para determinadas materias se debe constar por el mandato del �rgano legislativo formal y materialmente. Por consiguiente, no existe obligaci�n, si no existe ley que lo establezca.

2.      Extinci�n total o parcial de la obligaci�n sea por soluci�n o pago, compensaci�n, confusi�n, remisi�n o prescripci�n de la acci�n de cobro. En esta excepci�n el administrado o contribuyente debe demostrar que ha satisfecho la obligaci�n, y que la misma ya no se encuentra vigente.� La soluci�n o pago hace referencia que la deuda ha sido satisfecha parcial o totalmente. La compensaci�n, al igual que en el derecho civil es un modo de extinguir las obligaciones entre dos sujetos (deudores y acreedores), sean personas naturales o jur�dicas, siendo extinguidas sus obligaciones en la medida que las deudas son compensadas. Seg�n refiere D�ez-Picazo, para que proceda la eximici�n de la deuda la compensaci�n requiere que las dos deudas sean l�quidas y exigibles con obligaciones fungibles (2007). En cuanto al derecho administrativo, esta compensaci�n tiene caracter�sticas sustanciales, esto debido a que no es un acuerdo entre particulares, sino que uno de ellos corresponde al Estado, por consiguiente, requiere previa autorizaci�n. La confusi�n, como se�ala Roberto De Ruggiero, desde el Derecho Civil se constituye como el fen�meno que se produce cuando coincide el titular de la acci�n con las cualidades de deudor y acreedor, dando como resultado la extinci�n de la obligaci�n por la imposibilidad l�gica (1931). En el contexto administrativo, seg�n refiere la doctrina, puede ocurrir la confusi�n en el caso de absorci�n de entidades p�blicas.� La remisi�n se constituye en la renuncia total o parcial de la Administraci�n p�blica al cobro de una deuda. Puede definirse adem�s como una especie de condonaci�n, o sea, una opci�n de liberaci�n de una deuda, que otorga el acreedor a favor del deudor de manera gratuita. En la formula del Derecho Financiero, lo ubica como una forma de extinguir la obligaci�n por fuerza de la ley. Para Gabino Fraga la remisi�n en el Derecho Administrativo su naturaleza y vigencia es excepcional, debido a que implica la renuncia de los derechos de cr�dito por parte del estado (2000). Para Guillermo Cabanellas, la excepcionalidad de la remisi�n en el Derecho P�blico, se motiva en que las formas de recaudaci�n y/o cumplimiento de las deudas se basan en el inter�s general (1979). Finalmente, en cuanto a la prescripci�n, Garc�a de Enterr�a menciona que es posible plantear esta excepci�n, cuando la deuda se extingue por el paso del tiempo, sin que la Administraci�n (tributaria o no) no ejerci� dicho derecho. Por consiguiente, la prescripci�n en el �mbito administrativo garantiza el cumplimiento de ley, y de los t�rminos para la efectivizaci�n del cobro, evitando que el Estado mantenga un numero de deudores indefinidos (2008). Para S�inz Moreno, la prescripci�n se constituye como una f�rmula de prevalencia de la seguridad jur�dica, y como un mecanismo para equilibrar los poderes del Estado frente a los administrados, quienes no gozan de las prerrogativas que aquel posee (2020).

3.      Sobre las excepciones establecidas en los numerales 3, 4 y 5, se refiere a los intervinientes en el procedimiento de ejecuci�n coactiva; as�, si es por cuesti�n de incompetencia del funcionario ejecutor, siendo su delegaci�n defectuosa, sus actuaciones se constituir�an como nulas. La Corte Nacional de Justicia mediante sentencia nro. 13802-2019-00064, ratifico lo expuesto anteriormente, se�alando que tanto la prescripci�n como la incompetencia tiene como efecto la declaraci�n de nulidad de procedimiento de ejecuci�n coactiva.�� Un ejemplo podr�a suscitarse en la delegaci�n que los Gobiernos Aut�nomos Descentralizados confieren a recaudadores externos con el objeto de que ejerzan las labores que corresponden al tesorero sea por cuestiones de personal o tiempo. Siendo el caso que su designaci�n no se encuentra debidamente conferida se incurrir�a en falta de competencia. En cuanto a las excepciones por ilegitimidad de personer�a del coactivado (en casos de deficiente representaci�n, por ejemplo, cuando se coactiva a alguien como presunto mandatario de una compa��a sin que en realidad exista tal disposici�n o nombramiento a su favor como representante legal) y al hecho de no ser deudor, no es muy com�n que suceda, ya que corresponde al funcionario ejecutor determinar principalmente la legitimaci�n del coactivado, y en lo sucesivo, confirmar que el contribuyente a quien se pretende coactivar se constituye deudor, utilizando toda la informaci�n que le brinden las dem�s instituciones del Estado, a fin de poder reunir la mayor cantidad de evidencias posible e iniciar el proceso de ejecuci�n coactiva.

4.      Las excepciones enunciadas en los numerales 6, 7 y 8 del art�culo 316 del C�digo Org�nico General de Procesos, que se refieren al hecho de que se encuentre pendiente la resoluci�n de un reclamo o recurso administrativo, o se encuentre pendiente un tr�mite de facilidades de pago, no encontrarse vencidos los plazos establecidos para el efecto, o tener una demanda pendiente ante el contencioso administrativa sobre impugnaci�n de resoluci�n. Es contraproducente insistir en estas tres causales, cunado corresponde a la administraci�n conocer si se encuentra pendiente una reclamaci�n, recurso y/o solicitud de facilidades de pago, no obstante, puede darse la situaci�n que de no existir una correcta comunicaci�n entre los distintos �rganos. En cuanto a los dispuesto en el n�mero octavo, hace referencia como excepci�n la presentaci�n de una demanda contenciosa administrativa, no siendo en tal situaci�n requerida la calificaci�n de esta por el juzgador, sino que ser� suficiente con la mera presentaci�n de la misma para que pueda operar la excepci�n.

5.      En cuanto a la excepci�n n�mero nueve, la cual hace referencia la duplicaci�n de t�tulos que guarda la misma obligaci�n e identidad de personas, es algo que ocurre com�nmente cuando del registro de obligaciones de las administraciones seccionales se deduce de manera deficiente, creando diversos tipos de confusiones.

6.      El numeral diez hace referencia a la excepci�n por nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecuci�n, sean estos por falsificaci�n del t�tulo de cr�dito, por irregularidades en su emisi�n o falta de requisitos legales del t�tulo o del procedimiento.

En virtud de las antedichas causales el administrado podr� interponer las excepciones a la coactiva, dentro del t�rmino de 20 d�as antes de que opere la caducidad; no obstante, subsiste la discusi�n respecto al momento desde el cual debe comenzar a contabilizarse dicho t�rmino entre lo sostenido por los criterios de la Corte Nacional y la praxis evidenciada en las resoluciones de inadmisi�n de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo en su evaluaci�n de la caducidad para el ejercicio de la demanda de excepciones.� A pesar de que, en el procedimiento de ejecuci�n coactiva, el administrado es el sujeto pasivo, al momento que el administrado presenta las excepciones a la coactiva, al alegarse estas en virtud de una demanda, se transforma en el sujeto activo ante el respectivo Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, y se invierte el rol para la administraci�n, convirti�ndose en el sujeto pasivo.

T�rmino para interponer las excepciones a la coactiva

El procedimiento de ejecuci�n coactiva puede ser objeto de una controversia judicial, cuando el deudor deduce las excepciones. Referente a la oportunidad para presentar la demanda contra el �rgano ejecutor, se ha dispuesto en el art�culo 329 del C�digo Org�nico Administrativo que �La demanda de excepciones a la ejecuci�n coactiva se interpondr� ante la o el juzgador competente, dentro de veinte d�as��(Asamblea Nacional, 2017). La cuesti�n radicar�a en que el C�digo Org�nico Administrativo no dispone taxativamente, el momento en que se comienzan a contar aquellos 20 d�as que dispone la norma. En el C�digo Tributario como en el C�digo de Procedimiento Civil no exist�an dudas respecto del t�rmino para realizar la proposici�n de las excepciones a la coactiva. El art�culo 214 del C�digo Tributario, establece que el tiempo para presentar las excepciones a la coactiva ser� �dentro de veinte d�as, contados desde el d�a h�bil siguiente al de la notificaci�n del auto de pago�. El art�culo 969 del CPC tambi�n establec�a un plazo para la presentaci�n de las excepciones, esto es, que se las �propondr�n s�lo antes de verificado el remate de los bienes embargados en el procedimiento coactivo��(Congreso Nacional, 2005).

Esta disposici�n del C�digo de Procedimiento Civil, a criterio de Carlos Ram�rez Romero se mantiene con el C�digo Org�nico Administrativo, pues ha dicho este organismo que las normas que observan el procedimiento coactivo gozan de vigencia, por lo tanto, de acuerdo a los establecido con la Disposici�n Transitoria Segunda del COGEP, las normas de C�digo de Procedimiento Civil sobre procedimiento coactivo, estar�an vigentes. Se entender�a que, ante la ausencia de norma expresa que defina el inicio del t�rmino para la presentaci�n de la demanda de excepciones a la coactiva se debe recurrir al art�culo 969 del CPC, la cual establece que las excepciones se propondr�n antes que se verifique el remate de los bienes embargados�(Ram�rez Romero, y otros, 2017).

Seg�n Andr�s Moreta, se debe realizar una interpretaci�n sistem�tica del art�culo 329 con el 301 del C�digo Org�nico Administrativo, la cual dispone un periodo de veinte d�as entre el aviso de remate y el remate propiamente tal. Sin embargo, no existe un criterio que ratifique o contradiga esta visi�n, excluyendo la plena certeza de los plazos de caducidad de la acci�n de presentaci�n de excepciones a la coactiva�(Moreta, 2022). De acuerdo a lo que dispone el art�culo 307 del C�digo Org�nico General de Procesos, depende del juzgador realizar el examen de la demanda que ha sido presentada en el t�rmino de ley, adem�s, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7 del art�culo 306 del referido cuerpo legal, el termino y plazo o plazo ser� el determinado en la ley de acuerdo a la naturaleza de la pretensi�n. En el mismo sentido, opera la caducidad de la acci�n cuando el administrado no ha ejercido el derecho a oponerse a los efectos del acto administrativo en el t�rmino que le propone la ley, siendo el objeto de la caducidad establecer un t�rmino perentorio, en el cual, el administrado podr� ejercer el derecho para oponer excepciones. Por consiguiente, la prefijaci�n del t�rmino y su inobservancia no conviene en razones subjetivas�(Coviello, 2017).

En el caso espec�fico, de acuerdo con lo establecido en el art�culo 239 del C�digo Org�nico Administrativo, la demanda de excepciones a la coactiva se interpondr� ante el juzgador competente dentro de veinte d�as. A nivel doctrinario, la fijaci�n del t�rmino para que opere la caducidad para la interposici�n de la acci�n judicial administrativa, tiene como objeto darle estabilidad al acto administrativo no impugnado, a fin de evitar la posibilidad de que sea interpuesto en la finalizaci�n del procedimiento�(Dromi, 2000). Podr�a entenderse que existe un sentido de vaguedad en el contenido del art�culo 239 del C�digo Administrativo pudiendo ser mas especifico, esto es, determinar el acto procesal en el cual operan los 20 d�as para interponer la demanda de excepciones.

Por otro lado, pareciera que el art�culo 158 C�digo Org�nico Administrativo, resuelve la cuesti�n entredicha, manifestando cuatro reglas generales en cuanto a plazos y t�rminos, disponiendo que:

Los plazos y los t�rminos en d�as se computan a partir del d�a h�bil siguiente a la fecha en que:

1.      Tenga lugar la notificaci�n del acto administrativo.

2.      Se haya efectuado la diligencia o actuaci�n a la que se refiere el plazo o t�rmino.

3.      Se haya presentado la petici�n o el documento al que se refiere el plazo o t�rmino.

4.      Se produzca la estimaci�n o desestimaci�n por silencio administrativo�(Asamblea Nacional, 2017).

En el mismo sentido, habr�a la posibilidad que el primer numeral del art�culo 158, pueda suplir la vaguedad de art�culo 329 del COA, comenzando a contar desde el momento en que se realiz� la notificaci�n del acto administrativo. No obstante, el problema radica en la construcci�n sem�ntica del art�culo 329, el cual no ubica un acto, diligencia, actuaci�n o petici�n de inicio dentro del procedimiento coactivo, sino que establece taxativamente �La demanda de excepciones a la ejecuci�n coactiva se interpondr� ante la o el juzgador competente, dentro de veinte d�as��(Asamblea Nacional, 2009). Desde tal construcci�n sem�ntica, se puede observar una vaguedad estructural de la norma, siendo favorablemente suplida por el primer numeral del art�culo 329 del COA a trav�s del ejercicio de interpretaci�n sistem�tica, no obstante, al no contener un punto de inicio de los 20 d�as, la interpretaci�n podr�a entenderse en cualquier momento procesal, que bien podr�a ser aplicado en el primero o segundo numeral, es decir, desde el aviso de remate.

�Es meritorio mencionar que la problematizaci�n expuesta radica en la vaguedad del art�culo 329 del COA. La Corte Nacional de Justicia, como precedente obligatorio resolvi� en virtud de la Resoluci�n No. 13-2015 que:

La caducidad es una figura propia del Derecho P�blico que opera ipso jure, por el transcurso del tiempo para ejercer una acci�n o una potestad, es declarable de oficio y se refiere a la extinci�n del derecho para iniciar un proceso (�) Los jueces de los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, mediante auto definitivo inadmitir�n a tr�mite la demanda, cuando verifiquen que se produjo la caducidad del ejercicio del derecho para presentar la demanda en la v�a contencioso administrativa (�) vedado para entrar a considerar otros aspectos procesales para pronunciar sentencia de fondo o m�rito��(p�g. 2).

No obstante, no se observ� ning�n plazo o t�rmino espec�fico, a diferencia de los criterios de tratadistas, los cuales refieren que de la vaguedad del contenido del art�culo 329 del COA, podr�a plantearse la oportunidad de plantear las excepciones a la coactiva antes del remate.

El Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con Sede en el Cant�n Guayaquil, en el caso Nro. 09802-2019-00524, se refiri� que el tiempo para presentar las excepciones al procedimiento coactivo (esto es desde su citaci�n), hasta la presentaci�n de la demanda es de veinte d�as, criterio que se ha repetido en otras causas que han resuelto inadmitir por el paso del tiempo, tal es las causa No. 09802-2024-00863, de la Cuarta Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en Guayaquil, que al igual que el caso Nro. 09802-2019-00524, resuelve inadmitir las excepciones a la coactiva refiriendo que el tiempo para presentarlas es de veinte d�as, que del mismo habi�ndose verificado que el coactivado ha presentado su demanda transcurrido m�s de veinte d�as, contados desde su notificaci�n con el auto de pago, opera la caducidad de la acci�n. Se puede observar que el criterio del Tribunal, se alejan de los motivos expresados por la Corte Nacional de Justicia.� Es necesario recalcar que los Tribunales citan los literales a) y b) del art�culo 1, de las disposiciones contenidas en la Resoluci�n Nro. 13-2015, de la Corte Nacional de Justicia, referente a la operaci�n de la caducidad para la presentaci�n de las demandas, mediante el cual, los Jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, tiene a bien inadmitir las demanda contenciosas administrativas, una vez verificado que se produjo la caducidad del ejercicio de la acci�n, tanto, por consiguiente la Corte ha recalcado la imposibilidad de conocer cuestiones de fonde la misma demanda, no obstante tampoco se�ala el tiempo de inicio en el cual comienza a operar la caducidad.

Desde un esfuerzo t�pico de los juzgadores de tribunal, estos pretenden decidir el momento en comienza a transcurrir el tiempo para que opere la caducidad, tal es el caso nro. 09802-2019-00524, el Tribunal considera que los plazos para que opere la caducidad operan desde que se verifique entrega de la tercera boleta de citaci�n del mandamiento de pago. Subyace la cuesti�n sobre la naturaleza y alcance de los criterios que publica la Corte Nacional en su p�gina oficial, y la practicidad con la cual el Tribunal resuelve inadmitir las demandas de excepciones a la coactiva, develan el vac�o existente en caso se�alado, empujando el problema identificable al criterio del Tribunal, en los casos se�alados, el Tribunal acoge la f�rmula de inadmisi�n similar a las excepciones a la coactiva del procedimiento contenciosos tributario.

 

Discusi�n

El an�lisis de la presente investigaci�n involucra elementos facticos, entre ellos, las resoluciones del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, los cuales develan un criterio aproximado al plazo que opera la caducidad contados desde la citaci�n con el auto de pago, determinado para el procedimiento contencioso tributario, por otro lado, la vaguedad que observa el art�culo 329 del COA, conduce una espectro plausible que el tiempo aplicado para que opere la caducidad para presentaci�n de las excepciones a la coactiva, se extiende al primer y segundo numeral del art�culo 158 del COA. Ante tal situaci�n, es necesario recalcar que el art�culo 329 del COA, no establece punto de inicio, dando como resultado que el Tribunal tenga que tomar de manera privativa la interpretaci�n de la norma, en el caso aplicado, mantener un criterio homologado al periodo de tiempo que establece el C�digo Tributario. Sobre la naturaleza de los criterios expuestos por tratadistas que publican sus opiniones en la editorial de la Corte Nacional, se coligen no son vinculantes, por consiguiente, la decisi�n recae sobre el criterio de los jueces del Tribunal.

Tal vaguedad normativa, constituye un presupuesto no displicente que requiere la observancia plena de la asamblea legislativa, de igual manera un pronunciamiento expreso por parte de la Corte Nacional, esto debido a que tal displicencia podr�a atentar contra el principio de certeza en el derecho, presupuesto elemental para la seguridad jur�dica, el cual promueve la confiabilidad en el sistema jur�dico, evitando que la normativa contenga vicios de vaguedad, ambig�edad o vac�os normativos. La confiabilidad y certeza en el derecho se constituye en una base fundacional del estado democr�tico, por consiguiente, no tener claros los t�rminos para plantear exigencias, incurrir�a en una f�rmula de vulneraci�n de derechos por omisi�n.

 

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