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El Presupuesto Pblico como Herramienta de Gestin de la Poltica Econmica
The Public Budget as an Economic Policy Management Tool
O Oramento Pblico como Instrumento de Gesto de Poltica Econmica
Correspondencia: raquel.colcha@espoch.edu.ec
Ciencias Econmicas
Artculo de Investigacin
* Recibido: 23 de mayo de 2023 *Aceptado: 12 de junio de 2023 * Publicado: 06 de julio de 2023
- Docente-Investigador, Escuela Superior Politcnica de Chimborazo, Ecuador.
- Docente-Investigador, Escuela Superior Politcnica de Chimborazo, Ecuador.
- Docente-Investigador, Escuela Superior Politcnica de Chimborazo, Ecuador.
- Docente-Investigador, Escuela Superior Politcnica de Chimborazo, Ecuador.
Resumen
El presupuesto pblico segn Flores (2021) es un plan de accin de gran importancia porque refleja una parte fundamental de la poltica econmica. El presupuesto se establece para un perodo determinado, generalmente de un ao, y muestra las prioridades y los objetivos del gobierno a travs de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos. El presupuesto muestra la forma de cmo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y cmo los redistribuye (Encalada, 2020). En ambos ejercicios, la extraccin y la distribucin, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades. Es importante mencionar que los componentes de esta herramienta pueden diferir por factores como: el tipo de organizacin y el tipo de actividad comercial. En el caso comercial se puede manifestar segn la normativa general sujeta a la relacin y formalidad de la misma organizacin por otra parte en el caso de los presupuestos de los Estados se conocern como parte de una poltica econmica y sern conocidos, as como presupuestos pblicos.
Palabras Clave: presupuesto pblico; poltica econmica; herramienta; gestin; ingresos.
Abstract
The public budget according to Flores (2021) is an action plan of great importance because it reflects a fundamental part of economic policy. The budget is established for a certain period, generally one year, and shows the priorities and objectives of the government through the amounts allocated to its income and expenses. The budget shows how the government extracts resources from society, and how it redistributes them (Encalada, 2020). In both exercises, extraction and distribution, the government reveals its true preferences and priorities. It is important to mention that the components of this tool may differ due to factors such as: the type of organization and the type of commercial activity. In the commercial case, it can be manifested according to the general regulations subject to the relationship and formality of the same organization; on the other hand, in the case of State budgets, they will be known as part of an economic policy and will be known, as well as public budgets.
Keywords: public budget; economic policy; tool; management; income.
Resumo
O oramento pblico segundo Flores (2021) um plano de ao de grande importncia porque reflete parte fundamental da poltica econmica. O oramento estabelecido para um determinado perodo, geralmente um ano, e mostra as prioridades e os objetivos do governo por meio dos valores destinados s suas receitas e despesas. O oramento mostra como o governo extrai recursos da sociedade e como os redistribui (Encalada, 2020). Em ambos os exerccios, extrao e distribuio, o governo revela suas verdadeiras preferncias e prioridades. importante mencionar que os componentes desta ferramenta podem diferir devido a fatores como: o tipo de organizao e o tipo de atividade comercial. No caso comercial, poder manifestar-se de acordo com os regulamentos gerais sujeitos relao e formalidade da mesma organizao; por outro lado, no caso dos oramentos do Estado, sero conhecidos como parte de uma poltica econmica e sero conhecidos, bem como os oramentos pblicos.
Palavras-chave: public budget; economic policy; tool; management; income.
Introduccin
La planeacin de un presupuesto estatal segn Flores (2021), partiendo de una racionalidad, obedece a los siguientes manifiestos que poseen un carcter poltico, econmico y social; importante para el incremento y desarrollo de cualquier territorio:
1. El presupuesto est compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignacin (p.25).
2. En esa decisin sobre la distribucin, el presupuesto revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo a travs del anlisis de impactos, as como de la revisin-auditora (pg. 25).
3. El presupuesto tiene un peso macroeconmico muy evidente en el crecimiento, el empleo, la inflacin, y la estabilidad. Las polticas de ingreso y de asignacin del gasto pblico son elementos clave de la poltica econmica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economa y en el desarrollo social; son adems impactos de largo alcance. Con particular fuerza en pases en vas de desarrollo el presupuesto pblico estimula la acumulacin de capital fsico y la inversin en capital humano. Por ejemplo, polticas tributarias y polticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad macroeconmica y redistribuir el ingreso, a travs de la reasignacin de recursos y esfuerzos hacia programas sociales educacin, mejora en los servicios de salud, disminucin de los grados de pobreza, provisin de seguridad pblica, creacin de infraestructura, desarrollo regional, alientos a produccin, entre otros.-., y la inversin en capital fsico y humano, motor del desarrollo (pg. 27).
En contrasentido, pero con mayor facilidad, polticas de ingreso y egresos errneas pueden impactar negativamente a la sociedad.
5. Otro factor que le da gran importancia al presupuesto es el hecho de que es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los recursos del estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para cumplir con sus funciones bsicas (provisin de bienes pblicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier accin gubernamental, requiere de un aparato administrativo que necesita recursos pblicos. Estos se generan a travs de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y contratar deuda pblica.
6. Finalmente, aunque relevante se considera que el presupuesto tiene una profunda interaccin con la poltica (impacto poltico) y con el poder. La accin del gobierno tiene un efecto determinante en la composicin poltica: la consolida, la dinamiza, y continuamente la va modifica.
Como bien dice (Muoz, 2017) el presupuesto es un punto de reunin de fuerzas de la sociedad (pg. 13), en esa medida, no es un instrumento meramente tcnico sino poltico, y estrechamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la poltica econmica y la poltica en general, en la medida en que se stas reflejan en la asignacin de los recursos pblicos.
Esto no quiere decir que, para la definicin y el manejo de la poltica presupuestaria, pueda prescindirse de la tcnica, pero s demanda que la tcnica est en funcin de la poltica, sin pretender sustituirla. Es importante as que se pueda definir el ciclo presupuestario.
Resultados
El Ciclo presupuestario se relaciona con el Presupuesto General del Estado al concebirse, as como un instrumento dinmico se identifica en diferentes fases o etapas, es decir, cumple un ciclo. Se entiende por ciclo un inicio y un final de diversas actividades. Es as que el ciclo presupuestario tiene varias etapas, que son: i) Programacin, ii) Formulacin, iii) Aprobacin, iv) Ejecucin, v) Evaluacin y Seguimiento, vi) Clausura y Liquidacin (Caln, 2018, pg. 5). La primera fase del ciclo presupuestario especifica los objetivos y metas sealados en la planificacin del Estado e institucional. En esta programacin sern las entidades gubernamentales quienes definan los programas, proyectos y actividades a incorporarse en el presupuesto (Ministerio de Finanzas, 2021, pg. 2)
Formulacin
Es la segunda fase del ciclo presupuestario. El organismo encargado recoge los requerimientos de las instituciones comprendidas en el Presupuesto General del Estado, con la finalidad de apoyar al cumplimiento de la planificacin del Estado, as como lo establecido en el escenario macroeconmico, en donde se establecen las proyecciones de inflacin del Ecuador, su crecimiento econmico, y el precio de sus principales productos. En esta etapa, el Ministerio de Finanzas consolidar las Proformas Presupuestarias institucionales y generar la Proforma del Presupuesto General del Estado, bajo los estndares establecidos en catlogos y clasificadores (Ministerio de Finanzas, 2021, pg. 3)
Aprobacin
Elaborado el presupuesto por el Ministerio de Finanzas, el Poder Ejecutivo, a travs de la Presidencia de la Repblica, se enva a la Asamblea Nacional para su aprobacin. Donde este organismo podr, en caso de ser oportuno, hacer observaciones y proponer alternativas a la distribucin de los recursos de ingresos y gastos por sectores, sin que altere el monto total de la Proforma. Una vez que la Asamblea Nacional aprueba la Proforma Presupuestaria, sta se convierte en el Presupuesto Inicial Aprobado, y entrar en vigencia a partir del uno de enero del siguiente ao, sin prejuicio de su publicacin en el Registro Oficial (Ministerio de Finanzas, 2021, pg. 4)
Ejecucin
Durante
esta etapa del ciclo presupuestario, todas las entidades del Sector Pblico
ponen
en prctica lo establecido en su presupuesto, es decir, utilizan los recursos
aprobados y
cumplen con todas las acciones destinadas la utilizacin de los recursos
humanos, materiales y financieros que les fueron asignados con el propsito de
obtener bienes y servicios en la cantidad, calidad y tiempo previstos.
La Ejecucin Presupuestaria posee ciertas caractersticas en el manejo del presupuesto, y adopta las siguientes denominaciones:
a) Presupuesto Inicial.- Es el monto que arranca o inicia el manejo financiero de una entidad, y que constituye el valor aprobado por la Asamblea Nacional.
b) Presupuesto Codificado.- Es el presupuesto inicial ms las reformas realizadas a una fecha de corte durante la ejecucin, resultado de una serie de modificaciones realizadas como aumentos de ingresos, disminuciones, identificacin de recursos para gastos adicionales, entre otros.
c) Presupuesto Comprometido.- Son los recursos comprometidos por el Estado a travs de convenios y otros documentos legales, de tal forma que son exigibles en el corto y mediano plazo.
d) Presupuesto Devengado.- Es el monto de las obras, bienes o servicios tramitados por cada entidad, cuyo valor es una obligacin de pago por la prestacin efectiva realizada.
e) Presupuesto Pagado.- Son los pagos efectivos realizados a los proveedores por los bienes o servicios adquiridos. Es la liquidacin mediante un desembolso de dinero o transferencia realizado al proveedor que brind el bien o servicio adquirido. La transferencia la realiza el Ministerio de Finanzas, previa la solicitud de la institucin que ha contratado al tercero.
Como se puede observar la fase de ejecucin presupuestaria supone la fase ms lgida puesto que se demuestra realmente si existi una adecuada realizacin de las fases anteriores; como es lgico esta ejecucin deber ser evaluada para comprobar su efectividad.
Evaluacin y Seguimiento
Resultados econmico-financieros de la ejecucin presupuestaria para evaluarse sern en funcin de:
● Ejecucin presupuestaria de los ingresos
● Ejecucin presupuestaria de los gastos por su objeto y naturaleza econmica
● Ejecucin presupuestaria del financiamiento
● Ejecucin presupuestaria sectorial-institucional
● Ejecucin presupuestaria de los programas
● Ejecucin presupuestaria del Programa Anual de Inversiones (Subsecretara de Presupuestos, 2022)
Clausura y liquidacin del presupuesto:
Clausurado el presupuesto el 31 de diciembre de cada ejercicio fiscal se procede al cierre contable y liquidacin presupuestaria, proceso que se realiza hasta el 31 de marzo del ao siguiente, de conformidad con las normas tcnicas dictadas por el ente rector de las finanzas pblicas. La clausura del presupuesto establece que todas las operaciones que impliquen afectacin presupuestaria de cualquier naturaleza se realizarn hasta el 31 de diciembre de cada ejercicio fiscal por lo que posterior a esta fecha no se podr contraer compromisos ni obligaciones que afecten el presupuesto clausurado; y la liquidacin presupuestaria corresponde a la elaboracin y exposicin al nivel consolidado de la ejecucin presupuestaria registrada a la clausura del ejercicio fiscal anual.
Procesos de Contratacin Pblica de Bienes y Servicios
A partir del 4 de agosto de 2008, las contrataciones que realiza el Estado se rigen por la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica (LOSNCP). Se considera como un Sistema o un conjunto articulado y coordinado de elementos que coadyuvan a la gestin de la contratacin pblica. Para facilitar estos procesos se cuenta con El Sistema de Contratacin Pblica de Bienes y Servicios que a su vez est compuesto de los siguientes elementos:
● Principios
● Normas
● Herramientas informticas
● Procedimientos
● Marco Institucional (Sercop, 2022, pg. 6).
Todos los que participan, de uno u otro modo, en procesos de contratacin pblica, deben utilizar y aplicar estos elementos con un objetivo: que la contratacin pblica cumpla con sus fines de forma apegada a la Constitucin y la Ley.
Este proceso tiene como fin, segn el Manual de contratacin pblica en su ltima versin:
● Proveer al Estado de bienes, servicios, obras y consultora con la mejor combinacin de
● calidad, precio y oportunidad,
● Promover la produccin nacional y
● Incluir a la economa popular y solidaria y a micro, pequeas y medianas unidades
● productivas como proveedores del Estado.
● Dinamizar la economa nacional aprovechando la capacidad de contratacin del Estado (Direccin de contratacin pblica, 2021).
Es importante destacar segn Rojas (Fuentes, 2021) una contratacin se somete a la Ley de Contratacin Pblica y en la aplicacin de varios criterios: quien realiza la contratacin, qu se contrata, y en qu lugar se prestan los servicios (p.23).
mbito de accin segn la entidad contratante
El mbito como menciona Jijn (2018) Los Organismos y entidades contratantes son creados por la Constitucin o la Ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado, 1) todo organismo o dependencia de las cinco Funciones del Estado, 2) todo organismo establecido en la Constitucin ajeno a Funciones del Estado (Procuradura, Corte Constitucional, IESS), 3) todo Gobierno Autnomo Descentralizado (GAD): junta parroquial, municipio, 4) prefectura y gobernacin regional, 5) toda empresa pblica: nacional, seccional, matriz y subsidiaria, regida por la Ley Orgnica de Empresas Pblicas o Las empresas privadas en las que el Estado tiene una participacin menor a 50% no estn regidas por la Ley Orgnica de Empresas Pblicas.
Compaas de Derecho privado, slo en estos casos:
● Si tienen capital exclusivo o mayoritario del Estado,
● Si poseen o administran recursos pblicos (inclusive va donacin) en ms de 50%,
● Si la contratacin se realiza con recursos pblicos en ms de 50%. O (Son condiciones alternativas: basta que una se cumpla).
● Fundaciones, Corporaciones, ONGs u Organizaciones de la Sociedad Civil, slo en los
● mismos casos que para compaas de derecho privado.
Fases del procedimiento de contratacin pblica
Los procesos de contratacin pblica en Ecuador tienen tres fases diferenciadas (recogidas en el Artculo 2 de resolucin 72 de agosto de 2016):
● Fase preparatoria.
● Fase precontractual.
● Fase contractual.
Fase preparatoria
La fase preparatoria de los procedimientos de contratacin pblica en Ecuador abarca la elaboracin y modificacin del Plan Anual de Contrataciones (PAC) por parte de la entidad contratante. En esta fase se incluyen la elaboracin de estudios de mercado, especificaciones tcnicas, trminos de referencia (TDR) y toda actividad hasta antes de la publicacin del procedimiento en el Portal Institucional del Servicio Nacional de Contratacin Pblica (SERCOP). El posible proveedor no interviene en esta fase, sino que interviene a partir de la fase precontractual.
Fase precontractual
La fase precontractual va desde la publicacin de los pliegos hasta la adjudicacin o declaratoria de desierto del proceso de contratacin.
Por tanto, la fase se inicia con la publicacin del procedimiento en el Portal Institucional del SERCOP y abarca las siguientes fases:
● Etapa de preguntas, respuestas y aclaraciones
● Modificaciones de condiciones contractuales o de pliegos
● Cancelacin del procedimiento, etapa de recepcin, apertura, convalidacin de errores, verificacin, y calificacin de ofertas
● Informe de la comisin tcnica o del delgado
● Resolucin y publicacin de la adjudicacin o decisin de procedimiento desierto
● Y todo acto que est comprendido entre la convocatoria hasta la Fase contractual
Fase contractual
En la fase contractual o de ejecucin del contrato, el proveedor debe tratar directamente con un administrador designado por la entidad contratante. Este administrador se asegurar de que se cumpla lo pactado en el contrato. La fase contractual acaba con la suscripcin del acta de entrega de recepcin definitiva e incluye las siguientes acciones:
● Registro en el Portal Institucional del Servicio Nacional de Contratacin Pblica
● Administracin de la ejecucin contractual
● Y en el caso de ser pertinente la realizacin de rdenes de trabajo, rdenes de cambio y contratos complementarios cubriendo la totalidad de los eventos.
Portal de contratacin
El Sistema Oficial de Contratacin Pblica del Ecuador es de uso obligatorio para las entidades sometidas a esta Ley y es administrado por el Servicio Nacional de Contratacin Pblica.
El portal contendr, entre otras, el RUP, Catlogo electrnico, el listado de las instituciones y contratistas del SNCP, informes de las Entidades Contratantes, estadsticas, contratistas incumplidos, la informacin sobre el estado de las contrataciones pblicas y ser el nico medio empleado para realizar todo procedimiento electrnico relacionado con un proceso de contratacin pblica, de acuerdo a las disposiciones de la presente Ley, su Reglamento y las regulaciones del SERCOP.
El portal deber adems integrar mecanismos para la capacitacin en lnea de los actores del SNCP. La informacin relevante de los procedimientos de contratacin se publica obligatoriamente a travs del portal.
Presupuesto y Contratacin pblica
En los ltimos aos la inquietud por el desempeo de la accin pblica ha generado una revolucin tecnolgica, un nuevo estado del arte que incluye La literatura en ingls sobre gestin pblica utiliza la palabra performance que significa desempeo (Merino, 2020). En efecto, en un nmero importante de pases se verifica una interesante discusin conceptual y el diseo y el desarrollo de una variedad de instrumentos con diferentes alcances y profundidad metodolgica con el objeto de obtener informacin de desempeo, entendido como la actuacin o el funcionamiento en las acciones pblicas.
As, es frecuente la mencin de indicadores de desempeo, matrices de indicadores, matrices de marco lgico, evaluaciones de programas, evaluaciones de proyectos, revisiones de gasto, entre otros (Banco Mundial , 2018).
Sin embargo, como se seala ms adelante, el desarrollo, y la implementacin de instrumentos, y la disponibilidad de informacin que estos puedan generar, por s mismos, no son sinnimo de un presupuesto que se basa en los resultados o en el desempeo de los recursos pblicos. Lo nuevo o esencial son las variadas aplicaciones que es posible efectuar para mejorar la calidad del gasto pblico a partir del uso de la informacin de desempeo generada por esa revolucin tecnolgica.
Muchos gobiernos expresan la intencin de desarrollar un sistema de presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo en particular para contrarrestar la tradicin de incremento en la formulacin y la discusin legislativa de los presupuestos (Banco Mundial , 2018). Esta se caracteriza por decisiones centradas en las variaciones de los gastos respecto del ao anterior ms que en los montos totales de esos gastos y en las justificaciones de los programas, los proyectos o las acciones que financian esos gastos. Pero, qu distingue a la forma de presupuestar
para resultados.
El nuevo modelo de gestin presupuestario basado en resultados en el Ecuador pretende que las modificaciones al presupuesto deben ir a la par de las modificaciones a la planificacin mismas que deben ser coordinadas con los entes rectores de las finanzas pblicas y de la planificacin; es decir, las entidades que conforman el PGE pueden reprogramar la meta del programa cuando se altere el presupuesto, cambie la planificacin institucional o se identifiquen errores; as tambin, puede reprogramar productos cuando por ajustes en el presupuesto o en la planificacin se incorporen nuevos productos, pueden actualizar indicadores cuando se incorporan nuevos productos indicadores o si existen errores en los indicadores iniciales
Segn el Ministerio de Economa y Finanzas & Cooperacin Alemana implementada por la GIZ (2016), ...el Presupuesto por Resultados es una estrategia de gestin pblica que vincula la asignacin de recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblacin...(p.7), requirindosela presencia de una enunciacin clara de los resultados a conquistar, el compromiso para alcanzarlos, quines y que harn los responsables, los procedimientos para la generacin de informacin de resultados, productos y de las herramientas de gestin institucional, y finalmente la rendicin de cuentas.
En este sentido la rendicin de cuentas como ley impostergable de las instituciones pblicas, hace mencin a la presentacin de sus logros alcanzados y as la ejecucin del presupuesto otorgado a cada una de ellas. En esta fase se puede observar que gran cantidad de la ejecucin estar dada por la eficaz y eficiente utilizacin del sistema de contratacin de servicios pblicos.
Parte de este cumplimiento de transparencia de informacin est referenciado en el Sistema Nacional de Contratacin Pblica (SNCP) puesto que, es el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programacin, presupuestos, control, administracin y ejecucin de las contrataciones realizadas por las Entidades Contratantes. Forman parte del SNCP las entidades sujetas al mbito de la ley.
Por otra parte como seala Pea (2016) el Servicio Nacional de Contratacin Pblica junto con las dems instituciones y organismos pblicos que ejerzan funciones en materia de presupuestos, planificacin, control y contratacin pblica, forman parte del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en el mbito de sus competencias y son quienes de forma implcita toman responsabilidad en la ejecucin del presupuesto destinado (pg.20).
Para una adecuada ejecucin del presupuesto y una apropiada evaluacin posterior el sistema de contratacin pblica plantea los siguientes objetivos:
1. Garantizar la calidad del gasto pblico y su ejecucin en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo;
2. Garantizar la ejecucin plena de los contratos y la aplicacin efectiva de las normas contractuales;
3. Garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratacin pblica;
4. Convertir la contratacin pblica en un elemento dinamizador de la produccin
nacional;
5. Promover la participacin de artesanos, profesionales, micro, pequeas y medianas empresas con ofertas competitivas, en el marco de esta Ley;
6. Agilitar, simplificar y adecuar los procesos de adquisicin a las distintas necesidades de las polticas pblicas y a su ejecucin oportuna;
7. Impulsar la participacin social a travs de procesos de veedura ciudadana que se desarrollen a nivel nacional, de conformidad con el Reglamento;
8. Mantener una sujecin efectiva y permanente de la contratacin pblica con los
sistemas de planificacin y presupuestos del Gobierno central y de los organismos
seccionales;
9. Modernizar los procesos de contratacin pblica para que sean una herramienta de eficiencia en la gestin econmica de los recursos del Estado;
10. Garantizar la permanencia y efectividad de los sistemas de control de gestin y
transparencia del gasto pblico; y,
11. Incentivar y garantizar la participacin de proveedores confiables y competitivos en el SNCP (Sercop, 2022).
Adems de los objetivos se deber tomar en cuenta que el presupuesto a ejecutarse estar dado segn el Plan Anual de Contratacin. Donde las Entidades Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades institucionales, formularn el Plan Anual de Contratacin con el presupuesto correspondiente, de conformidad a la planificacin plurianual de la Institucin, asociados al Plan Nacional de Desarrollo y a los presupuestos del Estado.
El Plan ser publicado obligatoriamente en la pgina Web de la Entidad Contratante dentro de los quince (15) das del mes de enero de cada ao e interoperar con el portal electrnico. De existir reformas al Plan Anual de Contratacin, stas sern publicadas siguiendo los mismos mecanismos previstos.
Discusin
El presupuesto de un Estado al menos gestionado de forma adecuada debe contar con una metodologa que permite vincular los procesos de toma de decisiones y de asignacin de recursos pblicos, al logro de resultados, con base en el desempeo observado y esperado del ejercicio de los recursos presupuestarios, en apego a los objetivos de planeacin de cada uno de los niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal) (Gudio, 2022).
Es as, que la aplicacin de una adecuada metodologa de presupuestos se encuentra estrechamente vinculada con la contabilidad gubernamental y permite generar indicadores de resultados y de desempeo; y conectarlos con la informacin financiera, contribuyendo as a cumplir con los principios de administracin de recursos establecidos en las normativas de cada pas.
La contratacin pblica en Amrica Latina presenta aspectos positivos y negativos que en la mayora de los casos son comunes a los distintos pases de la regin. En cuanto a los aspectos positivos. Destacan la introduccin de las nuevas tecnologas en los procesos de contratacin pblica y las continuas mejoras de la normativa legal que se han ido produciendo a lo largo de los ltimos aos en todos los pases, en mayor medida en unos que otros (Torres, 2019, pg. 25). La implementacin de sistemas electrnicos y las continuas reformas legales persiguen objetivos comunes en todos los pases: transparencia, eficiencia, control y vigilancia ciudadana. Respecto a los aspectos negativos comunes, la principal caracterstica de la contratacin pblica en Latinoamrica es el riesgo de corrupcin, que sigue persistiendo a pesar de los esfuerzos de los distintos pases por reducirlo. Todos los pases de Amrica Latina estn comprometidos mediante marcos supranacionales a los que se han adherido de forma voluntaria como la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) y varios pases tambin a la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin (CNUCC). A modo de resumen, los principales problemas comunes en materia de contratacin pblica en la regin son: i) Riesgo de corrupcin. Los sistemas de contratacin pblica de la regin muestran un nivel medio de riesgo de corrupcin, a pesar de los esfuerzos de los distintos pases por mejorar los procesos y la transparencia de los mismos. ii). Fallos en la normativa legal. La mayora de los sistemas de contratacin no contemplan altos niveles de riesgo de corrupcin desde el lado del marco legal. Sin embargo, el problema surge cuando se analiza la aplicacin de las leyes que rigen la contratacin pblica (Torres, 2019, pg. 25).
Ecuador muestran riesgos ms altos por imperfecciones en las leyes. En algunos casos, existen normativas diferentes aplicables a un mismo caso, lo que genera dificultades en la aplicacin de la ley. iii) Debilidad en el acceso a la informacin. El acceso a la informacin es lo ms importante para asegurar la transparencia y el control de los procesos de contratacin. Este acceso es inexistente o de baja calidad en la regin.
De igual manera la falta de estadstica sobre desempeo de los sistemas de contratacin socava la capacidad de las autoridades de controlar de forma efectiva los sistemas de contratacin pblica. Pases como Colombia y Chile reportan relativamente buenas prcticas en materia de acceso a la informacin y Costa Rica y Per indican, que aunque ha habido problemas severos an hay debilidades importantes en esta materia, ha existido mejoras en los ltimos aos. iv. Fallos en los mtodos de seleccin de contratista y abuso de contratacin directa (Torres, 2019, pg. 26).
La contratacin pblica en Ecuador ocupa una parte muy importante dentro de los objetivos del Gobierno en los ltimos aos. Es uno de los principales instrumentos de fomento y desarrollo de la economa nacional. En el ao 2018 el sector pblico ecuatoriano aport el 6,4% del PIB y abarc el 20,1% del Presupuesto General del Estado. En este sentido fue necesario crear un Sistema de Contratacin Pblica que articulara la planificacin, el presupuesto, la ejecucin y el control de las contrataciones que efectuara el Estado. Para ello y con el objetivo de regular los procedimientos de contratacin pblica, en agosto de 2008 se promulg la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica (LOSNCP) (Pea, 2016)
Esta Ley en sus inicios cre el Instituto Nacional de Contratacin Pblica (INCOP), sustituido despus por el Servicio Nacional de Contratacin Pblica (SERCOP). En mayo de 2009 se cre el Reglamento a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de la Contratacin Pblica en el que se establecan reglas para la ejecucin de la Ley. Tambin est vigente la Resolucin del Servicio Nacional de Contratacin Pblica N72 establecida en enero de 2018, y donde cada fecha y registro son relevantes puesto que en su medida deben ser evaluadas y calificadas segn su eficiencia.
La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica se crea segn los considerandos del proyecto de ley con el objetivo de frenar los actos de corrupcin generados por malos servidores y servidoras del Estado; concentrar a todos los organismos y entidades del sector pblico para que su accionar se unifique de tal manera que todos participen con las mismas reglas de juego, tanto las entidades contratantes como los proveedores, tratando de generar una base slida con un objetivo claro de participacin igualitaria en donde se compenetren herramientas informticas, como ocurre en varios pases entre ellos Chile, Per, Brasil, Colombia o Mxico; en donde no se requiere ni se exige la emisin de informes previos por parte de los organismos de control; nace para que exista transparencia en los procesos de contratacin, ya que la normativa anterior no brindaba la respuesta oportuna y eficiente a los requerimientos de obras, bienes y servicios de las entidades contratantes con parmetros de calidad y costo, constituyendo herramientas que permitan optimizar los recursos pblicos, a efecto que no se produzcan paralizaciones de obras y servicios de mala calidad con las consecuentes desatenciones de las necesidades y requerimientos de las comunidades que esperan ansiosas la solucin a sus agobiantes problemas (Gutirrez, 2018).
Razonamientos lgicos y conceptuales, creados justamente por la asamblea con la intencin de organizar ese andamiaje corrupto y perjudicial a los intereses del Estado, con la nica finalidad de que esos intereses vayan a satisfacer las necesidades reales de la comunidad.
La contratacin pblica en Ecuador en 2018 represent un 6,4% del total del Producto Interior Bruto. Este dato es el menor registrado en los ltimos aos a excepcin de 2017, ao en el que los datos fueron atpicamente bajos por tratarse de un ao electoral. El importe total de la contratacin en el ao 2018 fue de 7.000,6 millones USD. En estas cifras se puede percibir el efecto del plan de austeridad elaborado por el Gobierno cuyas compras representaron el 53% de la compra pblica total (el dato ms bajo registrado en los ltimos 3 aos). A pesar de ello, las compras realizadas por los Gobiernos Autnomos Descentralizados se han visto incrementadas, pasando de un 33% en 2017 a un 42% en 2018.
Como se puede observar en la evolucin de la dcada, los valores destinados a la Contratacin pblica han sido progresivos considerando la representacin que ha tenido sobre el Presupuesto General del Estado, distinguindose el ao 2020 como atpico; y de tendencia a la baja en montos de contratacin. Por otro lado, resulta interesante analizar el nmero de procesos, monto adjudicado y porcentaje de participacin para cada uno de los procedimientos tanto del rgimen comn como del especial de Ecuador. En el caso del rgimen comn, la subasta inversa electrnica y el catlogo electrnico son los que acumulan un mayor nmero en cambio, los principales procesos son y comunicacin social (Gudio, 2022).
Por otra parte, si bien en 2007, la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica (LOSNCP) instituy el Sistema Nacional de Contratacin Pblica (SERCOP) para regular los procesos de contratacin pblica en Ecuador. En 2017, el Banco Mundial describi el sistema como el ms transparente y eficiente en las Amricas. Sin embargo, no es suficiente que el sistema funcione correctamente, tambin es necesario que sus usuarios estn satisfechos con su servicio. Segn datos oficiales, la contratacin pblica obtuvo una calificacin de satisfaccin de sus usuarios de 4,92 puntos sobre 5, lo que incluye procesos de compras pblicas y contratacin de obras. Pero no se ha desglosado la satisfaccin de los usuarios con respecto a la contratacin pblica en la ejecucin de obras, proceso que ha recibido importantes crticas en los ltimos tiempos (Rodrguez, 2018).
Este sistema de contratacin pblica de Ecuador a su vez puede ser parte del rea internacional y esto viene dado por el Acuerdo Comercial Multipartes. Al menos en la actualidad como ejemplo se tiene el firmado con la Unin Europea. Este Acuerdo se presenta como una forma de reforzar las relaciones entre la Unin Europea y tres pases de la Regin Andina, Colombia, Per y Ecuador. Para ello supone un marco de estabilidad permanente, seguridad jurdica y predictibilidad con el objetivo de reforzar el comercio y la inversin.
El Acuerdo Comercial entre la Unin Europea y sus Estados Miembros por una parte y Colombia, el Per y Ecuador se public el 24 de noviembre de 2016 en el registro Oficial Edicin Especial N 780 entrando en vigor el 1 de enero de 2017. Su Protocolo de Adhesin se public el 12 de diciembre de 2016 en el Registro Oficial Suplemento N 900. Colombia y Per se adhirieron en 2013 al Acuerdo por lo que Ecuador es el tercer pas de la Regin Andina en unirse.
Por este Acuerdo el pas permite a las instituciones catalogar los bienes europeos en el SERCOP como bienes de produccin nacional. Es decir, todos los productos de Europa tendrn la consideracin de bienes ecuatorianos para los concursos pblicos y podrn ser adquiridos sin necesidad de autorizacin del SERCOP .
La mayor barrera que se encuentran las empresas extranjeras dentro de la contratacin pblica de Ecuador son los mrgenes de preferencia. El margen de preferencia es una prioridad o preferencia que se establece en el SERCOP con relacin a los tratamientos aplicados a la importacin desde terceros pases.
Para las empresas extranjeras existen dos tipos de barreras en el sistema ecuatoriano de contratacin pblica, ambas relacionadas con los mrgenes de preferencia.
1. Si la empresa extranjera no se domicilia en Ecuador, realizar ventas al Estado le va a resultar complejo puesto que existen mrgenes de preferencia que no le van a permitir participar en los procesos e incluso la empresa puede llegar a ser descalificada en el proceso.
2. Si la empresa se domicilia como empresa extranjera, tambin pierde mrgenes de preferencia porque en Ecuador se prioriza a las empresas ecuatorianas.
Por tanto, las empresas internacionales, sin importar su origen, han de domiciliarse en Ecuador para poder formar parte del sistema de contratacin pblica en igualdad de condiciones que una empresa local, a pesar del Acuerdo Comercial Multipartes. Esto ocurre puesto que el Acuerdo no dota de Trato Nacional a las empresas, sino a sus bienes o servicios. Por tanto, para que las empresas extranjeras puedan participar con las mismas condiciones que las empresas locales, debern domiciliarse en el pas y posteriormente se valorar si los bienes o servicios entran dentro del Acuerdo Comercial Multipartes o no.
Al domiciliarse en Ecuador, la Superintendencia de Compaas exige a la empresa tener un representante legal en Ecuador y ser entonces cuando la empresa extranjera comience a tener la categorizacin de una empresa ecuatoriana. Una vez domiciliada en Ecuador la empresa obtendr el domicilio tributario y el nmero de Registro nico de Contribuyentes (RUC) por lo que podr abrir un Registro nico de Proveedores (RUP) (Supercas, 2018).
Las empresas extranjeras tericamente podran formar parte del sistema de contratacin pblica sin domiciliarse en Ecuador, pero no podrn participar en las compras porque no se les va a dar ninguna preferencia en los procesos y en algunos casos pueden ser descalificadas, incluso en los servicios prestados al sistema de educacin.
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